המשנה לנשיא א' מצא:
דיון נוסף בפסקי-דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 489/00, 505 (פ"ד נד(3) 5) ובבג"ץ 685/00 (פ"ד נד(3) 44), ולפיהם נדחו (ברוב-דעות) עתירות שלושת העותרים בדנג"ץ 5393/00 והעותר בדנג"ץ 5361/00 (להלן, ביחד: העותרים) כנגד החלטת שר הפנים - שהתבססה על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה - לבטל את מינוים כנציגי עיריית ירושלים בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים.
הסוגיה
2. סעיף 7(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, קובע את הרכבה של ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה. הסעיף קובע, כי בוועדה מחוזית יכהנו: הממונה על המחוז, שישמש כיושב-ראש הוועדה; שמונה נציגים של שמונה משרדים ממשלתיים שונים; נציג מינהל מקרקעי ישראל; מתכנן המחוז; חמישה נציגים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז וכן אדריכל או מהנדס שאינו עובד ציבור הבקי בענייני תכנון ובנייה. אשר למינוים של נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית, קובע סעיף 7(א)(12) לחוק, כי הם ימונו על ידי שר הפנים, על-פי המלצותיהן של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז. השאלה שהוצבה להכרעתנו במסגרת דיון נוסף זה היא, אם סעיף 7(א)(12) לחוק ראוי להתפרש כמחייב את הרשות המקומית לבחור את נציגיה, שעל מינוים כחברי הוועדה המחוזית תמליץ לפני שר הפנים, מקרב נבחריה או עובדיה בלבד, או שמא בידה להמליץ על מינויו כנציגה גם של מי שאינו נמנה עם נבחריה או עובדיה ואף על מי שאינו עובד ציבור.
רקע עובדתי ודיוני
3. ארבעת העותרים, שאיש מהם איננו נבחר הציבור או עובד ציבור, כיהנו כנציגיה של הרשות המקומית (עיריית ירושלים) בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים. העותר בדנג"ץ 5361/00, מר חיים פלק, כיהן כחבר הוועדה המחוזית במשך שש שנים. גם העותרים בדנג"ץ 5393/00 נמנו עם הרכב הוועדה המחוזית מכוח בחירתם כנציגיה המומלצים של העירייה: הרב שלמה זלמן זוננפלד כיהן כחבר הוועדה במשך שלושים וחמש שנים; עורך-הדין ניסים אבולוף כיהן כחבר הוועדה במשך שש שנים; ועורך-הדין שלמה דרעי כיהן כחבר הוועדה במשך עשר שנים. בראשית ובמהלך שנות התשעים הלינה החברה להגנת הטבע לפני היועץ המשפטי לממשלה על ניגודי עניינים שבגדרם פועלים נציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה. בין היתר, העלתה לפני היועץ המשפטי השגות על תקינות מינוים של העותרים בדנג"ץ 5393/00 כנציגי עיריית ירושלים בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים. כלפי עורכי-הדין אבולוף ודרעי נטען, כי לנוכח התמחותם בדיני מקרקעין הריהם מייצגים לקוחות העשויים להיות מעוניינים באישור תוכניות כאלה ואחרות על-ידי הוועדה המחוזית; ואילו ביחס לרב זוננפלד נטען, כי בהיותו הבעלים של נכסי מקרקעין רבים בתחומי מחוז ירושלים, עשוי הוא להיות בעל עניין באישורן (או באי-אישורן) של תוכניות. בעקבות פנייה זו - שבגדרה לא הועלתה כל טענה כנגד תקינות מינויו של מר פלק (העותר בדנג"ץ 5361/00) - נפנה היועץ המשפטי לממשלה לעריכת בדיקה כוללת בתקינות מינוים של מי שאינם נבחריהן או עובדיהן של הרשויות המקומיות כנציגיהן בוועדות המחוזיות. כן הנחה את מנכ"ל משרד הפנים לעכב, עד לתום בדיקתו, את מינוים כחברים בוועדות המחוזיות של מומלצי רשויות מקומיות שאינם עובדי ציבור. חרף הנחיה זו - ועל יסוד המלצתה של עיריית ירושלים - חידש שר הפנים (ביום 13.5.1999) את מינוים של ארבעת העותרים לוועדה המחוזית במחוז ירושלים. בעקבות זאת הוגשה לבית-המשפט עתירתם של חבר הכנסת יוסף פריצקי ושל סיעת שינוי (בג"ץ 5848/99) (להלן: עתירת פריצקי), בה התבקש בית-המשפט לצוות על שר הפנים להעביר מתפקידם את ארבעת העותרים בטענה שמינוים ניגע בניגוד עניינים.
4. בתוך כך (ביולי 1999) פירסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה שעניינה "נציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה". בהנחייתו נקבע, כי אף שלשונו של סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה אינה שוללת במפורש את יכולתה של רשות מקומית להמליץ על מינוי אדם פרטי כנציגה בוועדה המחוזית, יש להבין ולפרש את הוראת הסעיף "כמגבילה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים במינוי נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית ככלל מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז". לאחר שנימק מסקנה פרשנית זו, ועמד על החשש לניגוד עניינים הכרוך במינוי אדם פרטי לכהונה האמורה, ציין היועץ המשפטי בהנחייתו, כי "מנקודת המבט של שיקול הדעת המינהלי המופעל על-ידי שר הפנים, יהא זה ככלל שיקול דעת בלתי ראוי ובלתי סביר לאשר המלצה למינוי נציג חיצוני". ולהלן הוסיף וקבע, כי "רק במקרים נדירים ובנסיבות חריגות תהיה זו החלטה סבירה לאשר מינוי כזה". כך הוא "במקרה הנדיר בו לא ניתן למצוא מועמד מתאים מתוך המערכת, ומאידך גיסא המועמד החיצוני הוא ללא רבב, ובעל כישורים נסיון והתאמה יוצאי דופן ונטול כל ניגוד עניינים או פוטנציאל לו... מינויו של מועמד זה לתפקיד נציג הרשויות המקומיות עשוי להיות סביר".
5. לנוכח הנחיה זו - ולאחר שימוע שנערך להם לפני היועץ המשפטי - ביטל שר הפנים (ביום 2.1.2000) את מינוים של ארבעת העותרים לוועדה המחוזית ירושלים. על צדקתה של החלטה זו השיגו העותרים בשלוש עתירות נפרדות שהגישו לבית-משפט זה: עורך-הדין דרעי בבג"ץ 489/00; עורך-הדין אבולוף והרב זוננפלד בבג"ץ 505/00; ומר פלק בבג"ץ 685/00. בעתירותיהם ביקשו העותרים לבטל את החלטת השר ולהצהיר כי מינוים עומד בתוקפו. בית-המשפט החליט כי שלוש העתירות תידונה במאוחד עם עתירת פריצקי. בשלב מאוחר יותר הופרד הדיון בעתירתו של מר פלק, שבעניינו ניתן - בהתבסס על פסק-הדין שניתן ביתר העתירות - פסק-דין נפרד.
פסקי-הדין נשוא הדיון הנוסף
6. בית-המשפט פסק - על-פי דעתן של השופטות דורנר וביניש, ובניגוד לדעתה החולקת של השופטת פרוקצ'יה - לדחות את עתירות העותרים. בכך התייתרה עתירת פריצקי, ובית-המשפט פסק למוחקה.
7. כל שופטות ההרכב הסכימו, כי הרכב הוועדה המחוזית, כפי שנקבע בסעיף 7 לחוק התכנון והבנייה, נועד להבטיח השגת איזון ראוי בין השיקולים הכלל-ארציים לבין השיקולים המקומיים שעל הוועדה המחוזית מוטל לשוקלם בגבשה את החלטותיה. כן הסכימו השופטות, כי מבחינה מילולית-לשונית, הביטוי "נציגי הרשויות המקומיות" שבסעיף 7(א)(12) לחוק, אינו שולל את האפשרות שכנציג רשות מקומית לוועדה המחוזית יומלץ וימונה גם מי שאינו נושא משרה נבחר או עובד של הרשות ואף אינו עובד ציבור. אך דעותיהן נחלקו ביחס לשאלה, אם על-פי תכליתו של הסעיף ניתן וראוי ליתן לו פרשנות שתאפשר את מינוים של אנשים פרטיים כנציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות.
8. שופטות הרוב סברו, כי הפרשנות הראויה לסעיף 7(א)(12) לחוק היא, שכנציגי רשות מקומית בוועדה המחוזית צריכים לכהן נבחרי ועובדי הרשות. השופטת דורנר ציינה בחוות-דעתה, כי "נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית אינם אמורים... להפעיל את שיקול-דעתם במנותק מהגוף שאותו הם אמורים לייצג. עמדתם חייבת לשקף את מדיניות הגוף שהם נציגיו, הנקבעת על-ידי האורגנים הנבחרים של הגוף". על יסוד הנחת-מוצא זו קבעה, כי "פירוש המאפשר מינוי לוועדה מחוזית לתכנון ולבנייה של נציגים של רשויות ציבוריות שאינם עובדי-ציבור אינו סביר". טעמיה לכך היו אלה: ראשית, לעובדי הרשות המקומית היכרות בלתי-אמצעית של מדיניותה, שאותה מוטל עליהם לייצג בוועדה. שנית, סביר כי עובדי-ציבור - יותר ממי שאינם כאלה - יקבלו על עצמם, ללא ערעור, את קווי המדיניות של האורגנים המוסמכים ברשות המקומית. שלישית, לגבי עובדי-ציבור קיימות סמכויות פיקוח היכולות להבטיח שהם אכן יפעלו בהתאם למדיניות שתיקבע על-ידי הרשות. ורביעית, כהונה בתפקיד ציבורי של מי שאינם עובדי-ציבור - והקרובים לתחום התפקיד עקב פעילותם הפרטית - כרוכה במצבים אינהרנטיים של ניגוד-עניינים. לנוכח מסקנתה האמורה קבעה השופטת דורנר, כי העותרים - שאינם נבחרי או עובדי ציבור - אינם מקיימים את תנאי הכשירות; ומשאין עומד להם אינטרס הסתמכות המצדיק להותיר את מינוים בעינו, בדין ביטל שר הפנים את מינוים.
9. השופטת בינישהצטרפה לחוות-דעתה של השופטת דורנר,בציינה ש"ככלל מוגבלת הרשות המקומית, וכך אף שר הפנים, במינוי נציגי רשויות מקומיות לוועדה המחוזית מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים ברשות המקומית". עם זאת קבעה, כי במקרים חריגים ויוצאי דופן, כאשר אין בידי הרשות המקומית להמליץ על מועמד ראוי מבין נבחריה או עובדיה, רשאית היא להמליץ לפני שר הפנים למנות כנציגה מועמד חיצוני. השופטת ביניש הטעימה, כי עקרון הנציגות החל על נציג הרשות המקומית בוועדה המחוזית אין משמעו שהוא כפוף לתכתיביה. משמעו של עיקרון זה, לדידה, הוא, שעל חבר המוסד התכנוני לתת ביטוי הולם למדיניות הרשות שאותה הוא מייצג; בעוד שביחס להכרעה הראויה במקרים הקונקרטיים המובאים לפני הוועדה נתון לו שיקול-דעת עצמאי, שבגדרו עליו לקבל החלטה עניינית המביאה בחשבון את מכלול האינטרסים הרלוונטיים. עם זאת הדגישה, כי "הפעלת שיקול דעת עצמאי בנסיבות מתאימות אינה מחייבת ניתוק הזיקה הארגונית בין הנציג לבין הרשות הממנה אותו".
10. השופטת פרוקצ'יה, בדעת מיעוט, גרסה כי בתכליתו של סעיף 7(א)(12) לחוק אין כדי לשלול פרשנות שלפיה ניתן למנות כנציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית אנשים שאינם עובדי הרשות או נבחריה. אדרבה, היכולת למנות אנשים חיצוניים כנציגי הרשות המקומית "עשויה לתת בידי הגורם הממנה אפשרות לגוון את תשתית המינויים לבעלי ידע וכישורים ייחודיים בתחומים רלוונטיים שונים לחיי הרשות המקומית ואלה עשויים להביא עימם לא רק כשירות מקצועית מיוחדת אלא גם הרחבת המבט, יצירתיות ופתיחות שערכם ויתרונם רב לפעילות מוסד התכנון". נציג הרשות המקומית בוועדה המחוזית, ציינה השופטת פרוקצ'יה, "אינו בבחינת 'שופר' של מדיניות הרשות". ראשית, משום שעל-פי המבנה הקבוע בחוק - המגביל את מספר נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית לחמישה, ללא תלות במספרן של הרשויות המיוצגות - אפשר ותהיינה רשויות מקומיות שלא יהיה להן נציג משלהן בהרכב הוועדה המחוזית; וההנחה הלוא היא כי נציגי חמש הרשויות בוועדה המחוזית מייצגים נאמנה את ענייניהן של כלל הרשויות המקומיות במחוז; ושנית, משום שבהיות הוועדה המחוזית גוף קולגיאלי עצמאי, המופקד בגדר סמכותו גם על ביצוען של פונקציות מעין שיפוטיות, אין נציג הרשות המקומית בוועדה רשאי לפעול על-פי תכתיביה של הרשות המקומית, שעל-פי המלצתה מונה לתפקידו, וחלה עליו חובה להפעיל במילוי תפקידו שיקול-דעת עצמאי. לפיכך, סברה השופטת פרוקצ'יה, כי אין סיבה להגביל את מינוים של נציגי הרשות המקומית בוועדה המחוזית לעובדי ציבור דווקא, שלכאורה מצויים תחת פיקוח מתמיד של הרשות. כן ציינה, כי אין להניח כנקודת מוצא פרשנית שמינויו של נציג חיצוני לוועדה המחוזית יוצר חשש אינהרנטי לניגוד עניינים. לגישתה, "שאלת היותו של חבר ועדה נתון לניגוד עניינים אינה מושפעת כל עיקר מהיותו חיצוני לרשות המקומית להבדיל מחבר או נבחר שלה. אלה כאלה עשויים להיות נגועים בפסול זה או משוחררים ממנו ויש לבחון כל מינוי באשר הוא לגופו". מטעמים אלה - ומבלי לנקוט עמדה ביחס לטענות (שלא נדונו לגופן), בדבר ניגוד עניינים שיוחס למי מהעותרים - סברה השופטת פרוקצ'יה, כי מינוים "אינו יכול להתבטל רק מן הטעם כי יוחס להם פגם של כשירות באשר אין הם חברים ברשות המקומית או נבחרים שלה".
11. משנעתר הנשיא ברק לבקשת העותרים והורה (ביום 3.12.2000) על קיום דיון נוסף בפסקי-הדין שניתנו בעניינם, הוגשו לבית-המשפט שתי בקשות להצטרף להליך הדיון הנוסף; האחת מטעם העותרים בעתירת פריצקי והשנייה מטעם עורך-הדין בנימין היימן. לבקשות אלו, שעודן תלויות לפנינו, אתייחס בשולי פסק-הדין.
דיון
12. עיון בפסקי-הדין נשוא הדיון הנוסף מעלה, כי הפער בין עמדתן של שופטות הרוב לבין עמדתה של שופטת המיעוט, אינו כה גדול. גם שופטות הרוב הסכימו, כי על-פי לשונו אין סעיף 7(א)(12) לחוק מגביל את יכולת הרשות המקומית להמליץ על מינויו של אדם פרטי כנציגה בוועדה המחוזית, ואף לא את סמכותו של שר הפנים לאמץ המלצה למינוי כזה. כן הסכימו, בין במפורש (השופטת ביניש) ובין מכללא (השופטת דורנר), כי גם על-פי תכליתו ראוי הסעיף להתפרש כמאפשר מינוי כזה במקרה חריג, היינו כשאין בידי הרשות המקומית להמליץ לפני השר על מועמד מתאים מקרב נבחריה ועובדיה. אך גם השופטת פרוקצ'יה - אשר סברה כי ניתן, ואף ראוי, לפרש את הוראת הסעיף כמאפשרת את מינוים של נציגים חיצוניים - לא שללה את מינוים כנציגים של נבחריה ועובדיה של הרשות. היא אף הדגישה בחוות-דעתה, כי "מינוי נציגי הרשות המקומית שאינם נמנים על שורותיה ראוי שייעשה בקפידה מיוחדת". בהקשר זה ציינה, כי על הרשות המקומית לבדוק ולהיווכח כי המועמד החיצוני אינו נגוע בניגוד עניינים או בפגם אחר שיש בו כדי לשלול את התאמתו; שהוא בעל כשירות מקצועית וערכית מיוחדת; וכן שהוא מעורה בנושאי התכנון והבינוי בתחומה של הרשות וכן במדיניותה של הרשות בנושאים הרלוונטיים.
המחלוקת בין עמדת שופטות הרוב לבין עמדתה של שופטת המיעוט התמקדה אך בשאלה, אם על-פי פרשנותו התכליתית של סעיף 7(א)(12) הנ"ל, חייבים הרשות המקומית ושר הפנים, ככלל, להגביל את עצמם לבחירה ולמינוי של נציגים מקרב נבחריה ועובדיה של הרשות - וכי רק בהיעדר מועמד מתאים מקרב אלה, רשאים הם לבחור ולמנות מועמד חיצוני - או שמא פרשנותו התכליתית של הסעיף אינה תומכת בהטלת מגבלה כאמור על שיקול-דעתם של הרשות המקומית ושל שר הפנים ונתון להם שיקול-דעת רחב לבחור ולמנות כנציג הרשות בוועדה המחוזית את המועמד הנראה להם טוב ומתאים מכלל המועמדים האחרים, בין שהלה נמנה עם נבחרי או עובדי הרשות ובין שהוא אדם פרטי. במחלוקת שנפלה בין חברותיי, ביחס לשאלה האמורה, דעתי כדעת חברתי השופטת פרוקצ'יה. נימוקיה לעמדה זו - שאת עיקריהם כבר הבאתי - בוארו היטב בפסק-דינה המפורט ואיני רואה מקום לחזור עליהם. אסתפק, אפוא, בכמה הערות שמטרתן להבהיר, ביתר שאת, את עמדתי.
13. ביסוד עמדת השופטת פרוקצ'יה ניצבת ההנחה, כי מינוים לוועדות המחוזיות של אזרחים שאינם נבחריהן או עובדיהן של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, עשוי, כשלעצמו, לתרום לשיפור תפקודן ולהעלאת רמתן המקצועית של הוועדות; והנחה זו מקובלת עליי. מאגר עובדי הרשויות המקומיות המתאימים לשמש כנציגים בוועדות אלה הוא, מטבע הדברים, מוגבל. האפשרות לבחור את נציגיה לוועדה המחוזית מקרב ציבור מועמדים רחב יותר, הכולל גם אנשים שמצד תפקידיהם או שיוכם המוסדי אינם קשורים בה ישירות, מעניקה לרשות המקומית נגישות למועמדים פוטנציאליים ראויים רבים יותר. בקרב אלה עשויים להימצא מועמדים, שבזכות היותם בעלי השכלה, ידע וניסיון בתחומי התכנון והבנייה, ייטיבו לייצג את עניינה של הרשות בוועדה המחוזית, אף שאינם נמנים עם נבחריה ועובדיה. נציגים כאלה יוכלו אף להעשיר את דיוני הוועדה המחוזית בידע, במקצועיות ובפתיחות רעיונית. בפסילתם מראש ובאורח גורף של מועמדים כאלה - מבלי שהדבר מתחייב מלשון החוק ואף לא מתכליתו - יש, אפוא, משום פגיעה באיכות עבודתן של הוועדות המחוזיות. ודוק: אין להסיק מדבריי, כי על הרשויות המקומיות להעדיף מועמדים חיצוניים על פני נבחריהן ועובדיהן. בבחירת מועמד שהוא נבחר או עובד ציבור אין כל פסול, ובידי כל רשות מקומית להעדיף כי נציגה בוועדה המחוזית ימונה מקרב נבחריה או עובדיה. אך כחברתי השופטת פרוקצ'יה, אף אני סבור, כי בהיעדר נימוקים משכנעים לשלילת מינוים של אנשים פרטיים - או להגבלת מינוים למקרים נדירים - יש להתיר את מינוים, הגם שהדבר מצריך זהירות מיוחדת (השוו: בג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(3) 652).